摘要：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。本文基于“十四五”时期的发展基础以及国内外经济形势，探讨“十五五”时期经济发展的主题主线、增长目标，以及需统筹处理的五组重大关系，旨在为“十五五”时期经济高质量发展提供有益参考。
关键词：“十五五”规划 高质量发展 经济目标 宏观调控
“十四五”时期，我国内部发展条件以及国际环境发生深刻复杂变化，经济下行压力加大。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国有效落实统筹发展和安全的要求，发展的安全性、主动权不断提升，经济高质量发展迈上新台阶。其中，创新驱动、结构优化、绿色转型、开放合作、民生改善等领域均取得重大成就，为“十五五”时期经济发展筑牢坚实根基。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。一方面，“十五五”开局之年，中国预计将进入世界银行所定义的高收入国家发展阶段。这是具有里程碑意义的发展跨越，意味着中国经济要继续推动高质量发展，持续缩小与发达国家的差距，同时也要应对与世界主要大国间更复杂、更激烈的竞争与博弈。另一方面，党的二十届叁中全会通过的《中共中央对于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务。因此，经济建设仍是“十五五”时期的中心工作，把握好经济发展大局，对推动中国经济行稳致远、二〇叁五年基本实现社会主义现代化具有战略意义。
一、经济发展的思路
党的二十届四中全会强调，要统筹国内国际两个大局，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
贯彻这一思路就意味着，“十五五”时期需要立足新发展阶段内外部发展条件的变化与挑战，坚定不移地贯彻新发展理念，依托扩大内需、加快高水平科技自立自强、进一步深化改革、扩大高水平对外开放等方面构建新发展格局，推动高质量发展。同时，要辩证看待经济高质量发展。高质量发展不仅要体现在经济增长依靠创新以及低消耗、低排放的特征上，还要保持合理的增长速度。不合理的低速增长无法保证高质量发展。
二、经济增长目标的设定
经济增长目标是历次五年规划的关键指标。受新冠疫情影响，“十四五”规划未设定五年经济增长目标，而是根据实际情况确定年度增长目标，这是特定时期的特殊安排。考虑到2035年基本实现社会主义现代化的战略定位，经济增长目标将仍是“十五五”规划的关键指标，对规划制定具有全局性影响。
确定经济增长目标，要以潜在经济增长率为基础，同时兼顾特定发展阶段的其他因素。2012—2019年，中国经济年均增长率7%，且呈现明显下行趋势。2019—2024年，受疫情冲击，中国经济年均增长率降至4.9%，接近5%。比较两个阶段的平均增速，即便考虑潜在经济增长率的下降，疫情冲击仍导致2019—2024年期间的年均增速至少下降1个百分点。因此，参照“十四五”时期经济增速，设定“十五五”时期经济发展目标需充分考虑疫情带来的影响。
“十五五”时期，经济发展虽面临诸多挑战，但无需过度悲观。从外部环境看，不确定性不稳定性因素明显增多，特别是特朗普政府的关税政策已对全球经济产生较大冲击，中美经贸关系将成为影响中国经济增长的重要外部因素。从内部环境看，人口老龄化程度加速、房地产市场深度调整等问题，也将对经济发展形成压力。然而，如果2025年经济增长率能达到5%左右，“十四五”时期年均增长率可达到5.4%左右，仍处于中高速增长区间。这也彰显了中国经济的韧性和底气，也表明无需对“十五五”时期的经济增速过度悲观。
基于以上对中国经济发展阶段、趋势和基本面的分析，可以认为“十五五”时期中国经济仍具有保持中高速增长的潜力，经济增长目标设定为“5%左右”具有合理性与可行性，主要依据如下：其一，2023年以来，我国连续叁年将年度经济增长目标设定为5%左右，实际的增长率也符合各年度目标设定，表明5%左右是当前发展阶段经济增长的合理区间。其二，“5%左右”的目标设定预留了一定弹性空间，只要平均增速达到4.5%以上，即可视为实现既定目标。其叁，尽管当前阶段实现5%左右的增长需要付出较大努力，但从经济发展趋势和基本面来看，我国具备实现该目标的基础和能力。
叁、实现相关目标的支撑条件
从支撑因素来看，实现“5%左右”经济增长目标的条件主要有四个方面：
第一，负面冲击因素减弱。“十五五”时期出现类似疫情事件的概率较低，房地产市场已经连续调整四年，预计“十五五”前两年调整基本到位，房地产投资负增长对经济增长的影响将显着降低，受其影响的民间固定资产投资也将逐步回升，进而提升投资对经济增长的拉动作用。
第二，消费需求潜力较大。2023年以来，旅游业恢复对居民家庭消费提升起到了积极作用，2024年国内旅游收入已超过疫情前的2019年。与国际发达国家相比，我国服务消费占比仍偏低，未来服务消费将成为消费提质扩容的重要抓手。此外，社会政策不断完善也将助力消费拉动经济增长。例如，2025年7月底印发的《育儿补贴制度实施方案》，是新中国成立以来首次大范围、普惠式、直接性向群众发放民生保障现金补贴，将对促进消费发挥积极作用。
第叁，创新驱动作用凸显。从供给侧看，创新正成为我国经济增长的重要驱动力。预计“十五五”时期，战略性新兴产业不仅是中国经济转型升级的重要抓手，还将成为经济增长的新动能。特别是随着应用场景不断丰富，人工智能、物联网等新一代信息技术加速落地，将促进数字经济与实体经济深度融合，推动制造业向高端化、智能化、服务化发展。
第四，改革红利持续释放。“十五五”时期是贯彻落实党的二十届叁中全会各项改革举措的关键五年，“改革红利”既能提升经济发展的质量，也能稳定经济增长速度。例如，党的二十届叁中全会在构建全国统一大市场、优化营商环境、促进民营经济发展、加快全面绿色转型、发展新质生产力等方面做出系统性战略部署，随着各项政策落地并持续发力，将有效激发中国经济的内生动力。
四、重大关系与实现路径
结合当前中国经济发展的国内条件、外部环境及阶段性特征，“十五五”时期需妥善处理好若干重大关系，确保宏观经济治理的协同性。2024年中央经济工作会议提出的五个“必须统筹”，为“十五五”时期宏观经济治理提供了行动指南。
第一，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。政府与市场的关系是任何市场经济国家都要面临和处理的基本关系，两者协同配合对激发微观市场主体活力、建立有序市场秩序至关重要。实践中，需避免两种极端情况：一是政府越位或错位，不当干预市场运行；二是政府缺位，未能有效履行监管与服务职能。政府需树立法治意识、责任意识和服务意识，不断完善市场经济法治建设，切实依法履行市场监管职责，健全产权保护、社会信用等市场经济基础制度，正确履行分配职能，积极优化营商环境，纵深推进全国统一大市场建设。
第二，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。总供给和总需求是宏观经济的基本问题，涉及经济增长和物价稳定。目前，总供给和总需求之间的矛盾主要体现在叁个方面：一是部分行业存在“低端过剩、高端短缺”问题，供给难以满足消费升级需求；二是受预期不稳、分配不均等因素影响，有效需求不足；叁是国民经济循环存在堵点，地方保护、市场分割、不公平竞争等问题阻碍资源要素自由流动。当前以及“十五五”时期，我国总供给和总需求问题的主要矛盾是有效需求不足，对此，需要统筹好总供给和总需求的关系：一方面要建设高标准市场体系畅通国民经济循环，另一方面要协同推进供给侧结构性改革和积极扩大内需，形成“供给创造需求、需求牵引供给”的良性互动格局。
第叁，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。近年来，我国战略性新兴产业蓬勃发展，数字经济、绿色低碳产业、高端装备业等知识密集型、信息密集型、专利密集型产业，已成为经济高质量发展的亮点。然而，仅依靠新兴产业难以保障经济运行在合理区间，传统产业仍是国民经济的重要组成部分，不能简单将所有传统产业归为落后产能加以淘汰，而应通过新质生产力赋能传统产业转型升级，摒弃原有的粗放型发展模式，推动传统产业向高值化、品牌化、服务化、绿色化转型。需要指出的是，培育和发展新质生产力不应局限于少数经济与科技发达地区，任何地区都可通过引入新产业或改造传统产业发展新质生产力，新疆利用盐碱地发展海鲜养殖业就是典型例证。此外，利用新动能更新旧动能，还能为新动能创造广阔需求空间与多元应用场景，支撑新动能发展壮大。因此，新旧动能并非对立关系，而是相互赋能、相互支撑的关系，发展新质生产力既要因地制宜实事求是，也要解放思想创新发展。
第四，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。盘活存量和做优增量相辅相成，两者协同发力是实现经济高质量发展的重要基础。盘活存量是基础和前提，一方面要坚决淘汰落后产能，减少资源消耗，避免传统过剩领域盲目投资，防止与“增量”争夺资源要素；另一方面可通过兼并重组、技术改造、空间重构等方式盘活闲置资源，为做优增量创造空间。做优增量不仅要将新增资源要素配置到高成长、高效益领域，还需注重存量资源的优化升级。例如，通过引入数智技术和绿色技术改造传统制造业，推动其向高端化、智能化、绿色化转型升级。扎实推进供给侧结构性改革，是统筹做优增量和盘活存量的关键举措。
第五，必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。统筹好两者之间的关系，本质是平衡经济增长的质量和速度，既不能为追求总量快速增长而牺牲质量，也不能脱离实际追求不合理的“高质量”而放弃合理增长速度。例如，去产能过程中，应避免以产能为唯一标准的“一刀切”，导致优质产能被淘汰。此外，量的合理增长也能为质的有效提升创造空间。当前，百年未有之大变局加速演进，外部不确定难预料因素增多，保持量的合理增长，有助于保障宏观经济平稳运行，增强应对外部风险和不确定性的能力。实践中，需从供给端与需求端同时发力：供给端实施创新驱动发展战略，加快培育和发展新质生产力；需求端多措并举扩大内需，确保经济运行在合理区间，通过两端协同推进高质量发展。
（作者系清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院院长）
编辑：李华山
